지방자치단체가 민간투자법 제4조 제1호의 방식(BTO)에 따른 사회기반시설을 기부채납 받고 그 대가로 일정기간 동안 사업시행자에게 관리운영권을 부여하는 경우 부동산임대업에 해당하는지 여부 등

쟁점시설은 토지의 정착물로 부동산에 해당되고 청구법인이 사업시행자인 oooo의 자금으로 건설한 쟁점시설을 기부채납받고 그 반대급부로 일정기간 동안 opooo에게 쟁점시설을 무상으로 사용?수익할 수 있는 권리를 부여한 것은 사실상 쟁점시설을 oooo의 투자금액만큼 유상으로 사용?수익하게 한 것으로 이는 부동산임대에 해당하는 점,2006.2.9. 구 「부가가치세법 시행령」 제38조 제3호의 신설로 국가 등이 공급하는 부동산임대업이 면세에서 과세대상으로 전환되었고 약 1년 후 청구법인은 업종에 부동산임대업을 추가한 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려움

1. 처분개요

가. 2012.3.27. 청구법인과 OOO 주식회사(사업시행자로서 이하 “OOO”이라 한다)는 「사회기반시설에 대한 민간투자법」(이하 “민간투자법”이라 한다)에 따라 포항시 청하·기계하수처리시설(이하 “쟁점시설”이라 한다) 건설공사 민간투자사업(이하 “쟁점사업”이라 한다)을 시행하기 위하여 ‘포항시 청하·기계하수처리시설 건설공사 민간투자사업 실시협약’(이하 “쟁점 실시협약”이라 한다)을 체결하였고, 2016.12.29. 공사 준공에 따른 변경내용을 반영하여 쟁점 실시협약의 변경약정을 체결하였다.

나. 쟁점 실시협약은민간투자법 제4조제1호에 따른 BTO (Build-Transfer-Operate) 방식의 계약으로, 사업시행자는 쟁점시설의 준공과 동시에 이를 포항시에 기부채납한 후 포항시로부터 쟁점시설에 대한 관리운영권을 부여받게 되는바, OOO은 쟁점시설을 2013.1.10.∼2016.2.25. 기간 동안 공사하여 준공한 후, 2016.12.29. 청구법인에게 OOO원(정부지원금 OOO원, 민간투자금 OOO원)에 기부채납 하였고, 2016.2.26.∼2036.2.25.까지 20년간 쟁점시설에 대한 관리운영권을 취득하여 현재 쟁점사업을 수행하고 있다.

다. 처분청은 청구법인이 OOO으로부터 쟁점시설을 기부채납 받고 그 대가로 쟁점시설의 관리운영권을 부여하여 일정 기간 무상 사용하게 하는 것이 부동산 임대용역의 공급에 해당한다고 보아, 2018.2.13. 청구법인에게 다음 ＜표1＞과 같이 쟁점시설의 운영이 개시된 2016년 제1기부터 2017년 제2기까지의 부가가치세 합계 OOO원을 경정·고지하였다.

＜표1＞ 처분청의 부가가치세 과세내역

OOO라. 청구법인은 이에 불복하여 2018.5.1. 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 쟁점사업은 임대차가 아닌 사용대차에 해당한다.‘임대차’는 당사자 일방이 상대방에게 목적물을 사용·수익하게 할 것을 약정하고 상대방이 이에 대해 차임을 지급할 것을 약정하는 계약을 말하고(「민법」 제618조), ‘사용대차’는 당사자 일방이 상대방에게 무상으로 사용·수익하게 하기 위하여 목적물을 인도할 것을 약정하고 상대방은 이를 사용·수익한 후 그 물건을 반환할 것을 약정하는 계약을 말하는 것으로(「민법」 제609조), 사용대차는 무상·편무계약이라는 점에서 임대차와는 다르다.한편, ‘기부채납’이란 국가 외의 자가 부동산 등 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말하는데(「국유재산법」 제2조제2호), 재산의 기부에 조건이 붙은 경우에는 기부채납을 받을 수 없으며, 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니하는 것이다(「국유재산법」 제13조제2항).이러한 기부채납의 정의에 따를 경우, 청구법인이 쟁점시설에 대한 관리운영권을 OOO에게 부여한 것은 쟁점시설의 기부채납을 조건으로 하는 것이 아니므로, OOO이 쟁점시설을 청구법인에게 기부채납한 행위와 청구법인이 OOO에게 관리운영권을 부여한 행위는 별개의 독립된 행위로서 두 행위 간에는 대가관계가 성립하지 아니하는바, 청구법인이 OOO에게 기부채납이라는 대가관계 없이 무상으로 쟁점시설을 사용·수익하게 하는 것이므로 임대차가 아닌 사용대차로 봄이 타당하다.

(2) 기획재정부는 “BTL 방식 민간투자사업에서 시설관리운영권의 부여가 부동산 임대용역의 공급에 해당하는지 여부”와 관련하여 “국가 등이민간투자법 제4조제2호에 따른 민간투자사업에서 시설관리운영권을 부여하는 것은 부가가치세과 과세되는 부동산임대업에 해당하지 않는다”고 유권해석(재부가-501, 2017.10.12.)하면서, 이를 회신일(2017.10.12.) 이후 최초로 신고 또는 결정·경정하는 분부터 적용하도록 한 바 있으므로 이건 처분은 부당하다.

(3) 설령, 청구법인이 쟁점시설에 대한 관리운영권을 OOO에게 부여한 행위가 부동산임대업에 해당한다고 하더라도, 이에 대해서는 관련 법령에서 명확히 규정하고 있지 않았고 이에 대한 해석도 서로 대립되어 왔는바, 청구법인이 세금계산서를 발행하지 아니한 것에는 단순한 법률의 오해나 무지를 넘어 세법해석상 의의(疑意)가 있는 경우에 해당하므로 관련 가산세는 감면되어야 한다.

나. 처분청 의견

(1)「부가가치세법」 제11조에 따르면 용역의 공급은 ‘계약상 법률상 모든 원인에 의하여 재화·시설물 또는 권리를 사용하게 하는 것’으로 규정되어 있고, 정부지원금과 민간투자금으로 건설한 쟁점시설은 토지의 정착물로 부동산에 해당하고, 청구법인이 기부채납 받고 반대급부로 사업시행자인 OOO에게 일정기간 동안 쟁점시설을 무상으로 사용·수익할 수 있는 권리를 부여한 것은 부동산임대업에 해당하므로 부가가치세 과세대상에 해당한다.

(2) 청구법인이 제시한 기획재정부 유권해석은민간투자법 제4조제2호의 방식(BTL)이고, 쟁점사업은 같은 법 제4조 제1호의 방식(BTO)으로 서로 다른 민간투자방법에 해당하므로 기획재정부 해석을 적용할 수 없고, BTO 방식은 2018.2.13.「부가가치세법 시행령」 제46조제1호 다목의 신설로 부가가치세가 면제되는 것으로 규정되었으나, 이는 개정 법 시행일 이후 공급분부터 적용되므로 이 사건 부과처분에 영향을 미치지 아니한다.

(3) “민간투자법 규정에 의한 방식으로 사회기반시설을 기부채납받고 그 대가로 관리운영권을 부여하여 일정기간 무상사용하게 하는 경우 부동산임대업에 해당된다”는 취지의 관련 예규(재부가-186, 2007.3.22.) 및 심판례(조심 2014중4240, 2014.11.20.) 등이 있고, 2006.2.9. 구「부가가치세법 시행령」 제38조【국가·지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역으로서 면세하는 것의 범위】제3호가 신설되어 지방자치단체가 공급하는 부동산임대업이 면세에서 과세대상으로 전환되었는데, 청구법인은 이를 감안하여 2007.2.5. 업종에 부동산임대업을 추가한 것으로 보이는바, 쟁점사업에 따른 부동산임대용역은 부가가치세 신고 및 세금계산서 발급 대상이므로 가산세 감면의 정당한 사유에 해당하지 아니한다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

① 지방자치단체가「민간투자법」 제4조제1호의 방식(BTO)에 따른 사회기반시설을 기부채납 받고 그 대가로 일정기간 동안 사업시행자에게 관리운영권을 부여하는 경우 부동산임대업 해당여부

② 가산세 감면의 정당한 사유 해당여부

나. 관련 법령

(1) 부가가치세법제11조【용역의 공급】

① 용역의 공급은 계약상 또는 법률상의 모든 원인에 따른 것으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로 한다.

1. 역무를 제공하는 것

2. 시설물, 권리 등 재화를 사용하게 하는 것제26조【재화 또는 용역의 공급에 대한 면세】

① 다음 각 호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다.

19. 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역으로서 대통령령으로 정하는 것제29조【과세표준】

① 재화 또는 용역의 공급에 대한 부가가치세 과세표준은 해당 과세기간에 공급한 재화 또는 용역의 공급가액을 합한 금액으로 한다.

③ 제1항의 공급가액은 다음 각 호의 가액을 말한다. 이 경우 대금, 요금, 수수료, 그 밖에 어떤 명목이든 상관없이 재화 또는 용역을 공급받는 자로부터 받는 금전적 가치 있는 모든 것을 포함하되, 부가가치세는 포함하지 아니한다.

1. 금전으로 대가를 받는 경우 : 그 대가. (단서생략)

2. 금전 외의 대가를 받는 경우 : 자기가 공급한 재화 또는 용역의 시가

(2) 부가가치세법 시행령제46조【국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역으로서 면세하는 것의 범위】법 제26조 제1항 제19호에 따른 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 공급하는 재화 또는 용역은 다음 각 호의 재화 또는 용역을 제외한 것으로 한다.

3. 부동산임대업, 도매 및 소매업, 음식점업·숙박업, 골프장 및 스키장 운영업, 기타 스포츠시설 운영업. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. (2006.2.9. 신설)가. 국방부 또는 「국군조직법」에 따른 국군이「군인사법」 제2조에 따른 군인,「군무원인사법」 제3조제1항에 따른 일반군무원, 그 밖에 이들의 직계존속·비속 등 기획재정부령으로 정하는 사람에게 제공하는 재화 또는 용역나. 국가, 지방자치단체 또는 지방자치단체조합이 그 소속 직원의 복리후생을 위하여 구내에서 식당을 직접 경영하여 음식을 공급하는 용역다. 국가 또는 지방자치단체가 「사회기반시설에 대한민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자로부터 같은 법 제4조 제1호 및 제2호의 방식에 따라 사회기반시설 또는 사회기반시설의 건설용역을 기부채납받고 그 대가로 부여하는 시설관리운영권 (2018.2.13. 신설, 이 영 시행 후 재화·용역 공급분부터 적용)

(3) 국세기본법제48조【가산세 감면 등】

① 정부는 이 법 또는 세법에 따라 가산세를 부과하는 경우 그 부과의 원인이 되는 사유가 제6조 제1항에 따른 기한연장 사유에 해당하거나 납세자가 의무를 이행하지 아니한 데 대한 정당한 사유가 있는 때에는 해당 가산세를 부과하지 아니한다.

(4) 국유재산법제2조【정의】이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “기부채납”이란 국가 외의 자가 제5조 제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가에 이전하여 국가가 이를 취득하는 것을 말한다.제13조【기부채납】

② 총괄청이나 중앙관서의 장은 제1항에 따라 국가에 기부하려는 재산이 국가가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다.

1. 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우

2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제55조 제1항 제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우

(5) 민법제609조【사용대차의 의의】사용대차는 당사자 일방이 상대방에게 무상으로 사용·수익하게 하기 위하여 목적물을 인도할 것을 약정하고 상대방은 이를 사용·수익한 후 그 물건을 반환할 것을 약정함으로써 그 효력이 생긴다.제618조【임대차의 의의】임대차는 당사자 일방이 상대방에게 목적물을 사용·수익하게 할 것을 약정하고 상대방은 이에 대하여 차임을 지급할 것을 약정함으로써 그 효력이 생긴다.

(6) 사회기반시설에 대한 민간투자법제4조【민간투자사업의 추진방식】민간투자사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방식으로 추진하여야 한다.

1. 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하는 방식(제2호에 해당하는 경우는 제외한다)

2. 사회기반시설의 준공과 동시에 해당 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업시행자에게 일정기간의 시설관리운영권을 인정하되, 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용·수익하는 방식

3. 사회기반시설의 준공 후 일정기간 동안 사업시행자에게 해당 시설의 소유권이 인정되며 그 기간이 만료되면 시설소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 방식제25조【시설사용내용】①사업시행자는 제4조 제1호 또는 제2호의 규정에 따른 방식으로 추진되는 사회기반시설을 실시협약에 명시된 공개경쟁과정을 거쳐 결정된 총민간사업비의 범위에서 해당 시설의 준공 후 일정기간 무상으로 사용·수익할 수 있다.제26조【사회기반시설의 관리운영권】①주무관청은 제4조 제1호 또는 제2호에 따른 방식으로 사회기반시설사업을 시행한 사업시행자가 제22조에 따라 준공확인을 받은 경우에는 제25조 제1항에 따라 무상으로 사용·수익할 수 있는 기간 동안 해당 시설을 유지·관리하고 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설관리운영권(이하 "관리운영권"이라 한다)을 그 사업시행자에게 설정할 수 있다.제27조【관리운영권의 성질 등】①관리운영권은 물권으로 보며, 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「민법」 중 부동산에 관한 규정을 준용한다.제28조【권리의 변경 등】①관리운영권 또는 관리운영권을 목적으로 하는 저당권의 설정·변경·소멸 및 처분의 제한은 주무관청에 갖추어 두는 관리운영권 등록원부에 등록함으로써 그 효력이 발생한다.

다. 사실관계 및 판단

(1) 2012.3.27. 청구법인과 OOO은 민간투자법에 따라 포항시 청하·기계하수처리시설 건설공사 민간투자사업을 시행하기 위하여 ‘포항시 청하·기계하수처리시설 건설공사 민간투자사업 실시협약’을 체결하였고, 2016.12.29. 공사 준공에 따른 변경내용을 반영하여 쟁점 실시협약의 변경약정을 체결하였는데, 변경약정의 주요내용을 보면 다음과 같다.OOO

(2) 쟁점 실시협약은민간투자법 제4조제1호에 따른 BTO (Build-Transfer-Operate) 방식의 계약으로, OOO은 쟁점시설을 2013.1.10.∼2016.2.25. 기간 동안 공사하여 준공한 후, 2016.12.29. 청구법인에게 OOO원(정부지원금 OOO원, 민간투자금 OOO원)에 기부채납 하였고, 2016.2.26.∼2036.2.25.까지 20년간 쟁점시설에 대한 관리운영권을 취득하여 현재 쟁점사업을 수행하고 있다.

(3) 처분청은 OOO이 관리운영권의 존속기간 동안 회수하기로 약정한 민간투자금 OOO원을 계약기간의 월수로 나눈 금액에 각 과세대상기간 개월 수를 곱하여 산출된 금액을 과세표준으로 하여 이건 과세처분을 하였다.

(4) 기획재정부(구 재정경제부)는 “국가 또는 지방자치단체가 사업시행자로부터 사회기반시설을 기부채납받고 그 대가로 관리운영권을 부여하여 일정기간 무상사용하게 하는 경우 부동산임대업에 해당되어 부가가치세가 과세된다”(재부가-186, 2007.3.22.)고 유권해석하였고, 국세청도 “사업시행자가 시설물에 대한 기부채납 절차를 완료하고 그에 대한 반대급부로 일정기간 동안 시설물을 사용·수익할 수 있는 권리를 얻는 경우 재화와 용역의 교환거래에 해당되어 부가가치세가 과세된다”(법규부가2010-306, 2010.10.28.)고 한 바 있다.

(5) 청구법인은 항변서를 통해 “OOO이 쟁점시설에 대한 관리운영권을 부여받은 것이 사용대차가 아닌 부동산임대차에 해당한다고 할지라도 이러한 관리운영권은 무상으로 부여된 것이므로 부가가치세법상 용역의 공급에 해당하지 아니한다, BTL 방식 민간투자사업에서 시설관리운영권의 부여가 부동산임대용역의 공급에 해당하지 않는다는 기획재정부의 유권해석은 BTO 방식의 민간투자사업에도 동일하게 적용하는 것이 타당하다”는 등의 추가 주장을 하였다.

(6) 이상의 사실관계 및 관련 법령 등을 종합하여, 먼저 쟁점①에 대하여 살피건대, 청구법인은 쟁점시설을 OOO에게 무상으로 사용·수익하게 하는 것은 임대차가 아닌 사용대차로서 부가가치세 면제대상이라고 주장하나, 쟁점시설은 토지의 정착물로 부동산에 해당되고 청구법인이 사업시행자인 OOO의 자금으로 건설한 쟁점시설을 기부채납 받고 그 반대급부로 일정기간 동안 OOO에게 쟁점시설을 무상으로 사용·수익할 수 있는 권리를 부여한 것은 사실상 쟁점시설을 OOO의 투자금액만큼 유상으로 사용·수익하게 한 것으로 이는 부동산임대에 해당하는 점, 청구법인이 제시한 유권해석(재부가-501, 2017.10.12.)은 “BTL 방식의 경우 그 실질이 용역대가의 분할회수에 해당되어 부동산임대업에 해당하지 않는다”는 취지인데, 이 사건은 BTO방식이기에 동 유권해석의 적용대상이 아닌 점, 2018.2.13.「부가가치세법 시행령」 제46조제3호 다목 신설로 BTO, BTL 방식 모두 면세로 전환되었으나, 영 시행일 이후 공급분부터 적용대상이어서 이 사건 부과처분에 영향을 미치지 아니하는 점 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어렵다고 판단된다.

다음으로 쟁점②에 대하여 살펴보면, 청구법인은 법률의 오해나 무지를 넘어서 세법 해석상 의의(疑意)가 있는 경우에 해당하므로 가산세 감면의 정당한 사유에 해당된다고 주장하나, 2006.2.9. 舊「부가가치세법 시행령」 제38조제3호의 신설로 국가 등이 공급하는 부동산임대업이 면세에서 과세대상으로 전환되었는데 청구법인은 2007.2.5. 업종에 부동산임대업을 추가한 점, 기획재정부(구 재정경제부)도 “국가 또는 지방자치단체가 사업시행자로부터 사회기반시설을 기부채납받고 그 대가로 관리운영권을 부여하여 일정기간 무상사용하게 하는 경우 부동산임대업에 해당되어 부가가치세가 과세된다”고 유권해석한 점(재부가-186, 2007.3.22.) 등에 비추어 청구주장을 받아들이기 어려운 것으로 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로「국세기본법」 제81조및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.